عليرضا محمدي
قاضي دادگستري کرج
مدرس دانشگاه آزاد اسلامي
عضو کميسيون ماده صد و شوراي حل اختلاف
برخي از شوراهاي اسلامي و شهرداري ها سوال کرده اند که حدود مسئوليت شهرداري و کارکنان آن در مورد اقداماتي که موجب ورود خسارت به ديگران در نتيجه اجراي امور و وظايف محوله مي شود، چگونه و در چه حدودي است. محاکم و نهادهاي شبه قضايي در اين زمينه چه رويکردي دارند؟
ماده 11 قانون مسئوليت مدني مصوب 7/2/1339، صراحتاً بيان مي دارد: « کارمندان دولت، شهرداري ها و موسسات وابسته به آنها که به مناسبت انجام وظيفه عمداً و يا در نتيجه بي احتياطي خساراتي به اشخاص وارد نمايند شخصاً مسئول جبران خسارات وارده مي باشند. ولي هر گاه خسارات وارده مستند به عمل آنها نبوده و مربوط به نقص وسائل ادارات و موسسات مزبور باشد در اين صورت جبران خسارت بر عهده اداره يا موسسه مربوطه است. ولي در مورد اعمال حاکميت دولت هر گاه اقداماتي که بر حسب ضرورت براي تأمين منافع اجتماعي طبق قانون به عمل آيد و موجب ضرر ديگري شود، دولت مجبور به پرداخت خسارت نخواهد بود.» ماده 11 مذکور شقوق و شرايط مشخصي را براي تحقق مسئوليت کارمندان شهرداري و موسسات وابسته به آنها و حدود ضمان و مسئوليت تعيين نموده است. اصلي ترين اين شروط و قيود انجام عمل موجب خسارت به صورت عمد يا سهو مي باشد. به طور مثال کارمند شهرداري که در حين رانندگي به صورت عمدي يا سهوي به ديوار منزل فردي برخورد و موجب ورود خساراتي شود يا اينکه به نحو ديگري موجبات ايجاد خسارت را فراهم آورد، اگر ايجاد خسارت ناشي از نقص وسيله نقليه باشد مثلاً ترمز آن بنا به تشخيص کارشناس، نقص فني داشته باشد يا ساير وسايل در اختيار کارمند که به واسطه آنها خسارت ايجاد شده است داراي نقص و عيبي خارج از اراده کارمند بوده و در نتيجه خساراتي به وقوع پيوسته، بديهي است که شهرداري و موسسه متبوع بايد خسارات وارده را جبران نمايد. اما اگر چنين عيب و نقصي وجود نداشته باشد به طور قطع و يقين کارمند بايد جبران خسارت نمايد حتي اگر در شرايط انجام مأموريت اداري باشد. به عبارت ديگر قانونگذار در اين ماده وصف کارمند بودن را امتيازي براي نفي مسئوليت ناشي از عمل زيانبار ندانسته است. رويه محاکم قضايي و نهادهاي شبه قضايي در برخورد با اين وضعيت ها نيز مطابق مفهوم، منطوق ومدلول حکم قانوني اخيرالذکر مي باشد. البته در اين مورد مصاديق و موارد متنوع و متعدد است و در هر مورد بنا به شرايط و مقتضيات تشخيص با مراجع صلاحيتدار رسيدگي کننده مي باشد.
شرايط قانوني درمورد تحقق مسئوليت در روابط کارفرمايان و کارگران بالاخص در مواردي که شهرداري ها اقدام به واگذاري برخي از کارها در حوزه هاي عمراني و خدماتي شهري به پيمانکاران مي نمايند، چگونه است؟ آيا در اين مورد مسئوليتي متوجه شهرداري ها نيز مي باشد يا اينکه مسئوليت متوجه پيمانکاران مجري طرف قرارداد است؟
ماده 12 قانون مسئوليت مدني در اين مورد تا حدود زيادي تعيين تکليف نموده است. ماده 12 مذکور اشعار مي دارد:« کارفرماياني که مشمول قانون کار هستند، مسئول جبران خساراتي مي باشند که از طرف کارکنان اداري و کارگران آنان در حين انجام کار يا به مناسبت آن وارد شده است مگر اينکه محرز شود تمام احتياط هايي که اوضاع و احوال قضيه ايجاب مي نموده، به عمل آورده يا احتياط هاي مزبور را به عمل مي آورد باز هم جلوگيري از ورود زيان مقدور نمي بود، کارفرما مي تواند به واردکننده خسارت در صورتي که مطابق قانون مسئول شناخته شود مراجعه نمايد.»
«ماده 13 همين قانون تکليف ديگري را تعيين نموده که کارفرمايان مشمول ماده 12 مکلف هستند تمام کارگران و کارکنان اداري خود را در مقابل خسارت وارده از ناحيه آنها به اشخاص ثالث، بيمه نمايند.»
اين مواد قانوني احکامي مترقي است که بيانگر درايت و دورانديشي قانونگذار براي صيانت از منافع اجتماعي از حدود نيم قرن پيش بوده است. اما در پاسخ به سوال مطروحه با دقت در عبارت قانوني که بيان شده به خوبي مي توان دريافت که تحقق مسئوليت وابسته به نوع رابطه قراردادي و موقعيت کارفرمايي است. به عبارت ديگر در مواردي که شهرداري بخشي از خدمات يا کارهاي خود را به پيمانکاران واگذار مي نمايد در انجام کار نظام مسئوليت نيز منتقل شده و در روابط پيمانکاران و کارگران و کارمند ذي ربط مجري پيمانکار به عنوان کارفرما تقلي شده و مسئوليت هاي قانوني متوجه وي خواهد بود. ولي براي حفظ احتياط حقوقي و قانوني اگرچه قانون صراحت دارد ولي لازم است در متن قراردادهاي واگذاري کار به انتقال مسئوليت نيز اشاره شود.
در عين حال نکته مهمتر مدلول ماده 13 قانون مسئوليت مدني است که کارفرمايان را مکلف نموده که کارمندان و کارگران خود را در مورد خسارات وارده به اشخاص ثالث بيمه مسئوليت نمايند. البته امروزه شرايط، تضمينات و حمايت هاي قانوني بيمه مسئوليت، اشکال مترقي تري پيدا نموده و پوشش هاي حمايتي آن از نظر کمي و کيفي توسعه يافته است. حتي مفهومي به عنوان بيمه مسئوليت شهر به وجود آمد که شهرداري ها و پيمانکاران مجري طرف قرارداد مي توانند از امتيازات اين قانون استفاده نمايند. بدين لحاظ اگرچه از نظر منطق قانون مسئوليت متوجه پيمانکاران طرف قرارداد مي باشد ولي شهرداري ها بايد از جهت نظارتي دقت لازم را داشته باشند تا حقوق کارگران تضييع نشده و بيمه ها و تضمينات قانوني رعايت شود.
رسيدگي به تخلفات اداري شهرداران طبق چه قانوني و در چه مرجعي صورت مي گيرد؟
بر اساس تبصره 2 ماده 82 مکرر 4 قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور و انتخاب شهرداران اصلاحي مصوب 6/7/1382 و 27/8/1386، رسيدگي به تخلفات اداري مصوب 7/9/1372 و در هيئت رسيدگي به تخلفات اداري و کارکنان وزارت کشور انجام مي شود. البته در مورد حدود مفهومي اين حکم قانوني اختلاف تفسيري وجود داشت که آيا منظور از هيئت رسيدگي به تخلفات اداري کارکنان وزارت کشور منحصراً هيئت مستقر در وزارت کشور است يا اينکه به هيئت هاي مستقر در استانداري ها نيز تسري دارد. اين اختلاف تفسيري موجب شد تا موضوع به صورت لايحه استفساريه از مجلس شوراي اسلامي پرسيده شود.
مجلس شوراي اسلامي در نظر تفسيري مصوب 30/4/1389 خود اعلام نموده است که منظور از هيئت رسيدگي به تخلفات اداري مذکور در متن قانون، هيئت هاي تخلفات اداري مستقر در استانداري ها مي باشد. البته به نظر مي رسد علت اتخاذ اين رويکرد به وسيله مجلس شوراي اسلامي براي پرهيز از تمرکز امور در تهران و تنها در هيئت مستقر در وزارت کشور مي باشد. منطق قانونگذاري نيز چنين رويکردي را توجيه مي کند؛ چون اگر به ساير قوانين ناظر بر رسيدگي به وضعيت شهرداران از جمله قانون تشکيل ديوان کيفر که دادگاه صالح براي رسيدگي به جرائم شهرداران تعيين نموده نگاهي داشته باشيم، متوجه مي شويم که در امر مهمتر نيز قانونگذار به صلاحيت دادگاه کيفري مرکز استان حکم داده است.
با توجه به اختلاف نظر و ابهام در مورد نحوه ابلاغ و اجراي مفاد اسناد لازم الاجرا در شهرداري ها، نحوه ابلاغ و اجراي اسناد رسمي در اين نهاد چگونه است و حکم قانوني در اين زمينه چيست؟
بند« ب » ماده 15 آيين نامه اجراي مفاد اسناد رسمي لازم الاجرا و طرز رسيدگي به شکايت از عمليات اجرايي مصوب 19/6/1387 در اين مورد اشعار مي دارد:
« در مورد وزارتخانه ها و ادارات دولتي و سازمان هاي وابسته به دولت و موسسات عمومي و شهرداري ها و بنيادها و نهادها، اوراق اجرايي به طور مستقيم به وسيله پست سفارشي براي مسئول وزارتخانه، اداره، سازمان، موسسه يا شهرداري فرستاده مي شود. در اين صورت پس از گذشت ده روز از تاريخ تسليم اوراق اجرائي به پست با رعايت مواد مقرر در آيين دادرسي مدني اجرائيه ابلاغ شده محسوب است.»
همچنين بند «ج» ماده 5 آيين نامه مذکور مقرر مي دارد: اگر محل اقامت متعهد سند اداره دولتي يا سازمان هاي وابسته به آن و يا شهرداري معين شده باشد اجرائيه در همان محل وفق مقررات ابلاغ مي شود. در همين راستا ماده 15 در بندهاي «د» و «ه» فروض ديگر ابلاغ را نيز مد نظر قرار داده است.
از جمله اينکه در صورتي که نشاني متعهد صندوق پستي باشد يک برگ اجرائيه به وسيله پست سفارشي به صندوق پستي ارسال مي شود و از تاريخ تسليم به پست پس از گذشت ده روز اجرائيه ابلاغ شده محسوب مي شود. در مورد پست الکترونيک نيز بند «ه» ماده 15 پيش بيني نموده که در اسنادي که اقامتگاه متعهد پست الکترونيک باشد و در اداراتي که از سيستم رايانه استفاده مي نمايند از طريق ارسال به پست الکترونيک صورت مي گيرد. در اين صورت پس از گذشت 48 ساعت از تاريخ ارسال اجرائيه ابلاغ شده محسوب مي شود. نکته مهم و جالب اين است که قانونگذار تمامي فروض مربوط به ابلاغ مفاد اسناد را مورد توجه قرار داده است.
بر همين اساس شهرداري ها بايد آمادگي لازم را براي مواجهه با چنين مواردي داشته باشند. البته اگر اجرائيه مربوط به ديون و بدهي هاي مالي شهرداري باشد و امکان پرداخت آن وجود نداشته باشد، شهرداري مي تواند درموعد مقرر از قانون مربوط به منع توقيف اموال منقول و غير منقول شهرداري ها استفاده نمايد، شرايطي که به شهرداري اين امکان را مي دهد تا در صورت محدوديت مالي و عدم تأمين منابع اجرايي محکوميت مالي را حداکثر 18 ماه استمهال نموده و به تأخير بيندازد. منتها اجراي اين قانون نيز مستلزم شرايط خاص خود است و اقدام به موقع شهرداري مي تواند حقوق شهرداري را حفظ و اين فرصت را به مديريت شهري بدهد تا بتواند در فرصت مناسب نسبت به تأمين منابع مالي اقدام نمايد.
در هر حال بديهي است مفاد آيين نامه مربوط به اجراي مفاد اسناد رسمي لازم الاجرا به دليل در نظر گرفتن و پيش بيني شقوق مختلف و متعدد از مقررات و احکام مترقي محسوب مي شود.
دراين مورد ماده 62 آيين نامه موصوف تصريح و تأکيد مي کند که: بازداشت اموال متعلق به شهرداري ها و وزارتخانه ها و موسسات دولتي که درآمد و مخارج آنها در بودجه کل کشور منظور مي گردد با رعايت قانون نحوه پرداخت محکوم به دولت و عدم تأمين توقيف اموال دولتي مصوب 15/8/1365 و قانون راجع به منع توقيف اموال منقول و غير منقول متعلق به شهرداري ها مصوب 14/12/1361 صورت مي گيرد.
منبع:
ماهنامه اطلاع رسانی – آموزش و پرورشی شوراها سال پنجم، صفحه 39و 40
۰۸/۰۷/۱۳۹۱
